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GEAPRESS – Uno dei temi più dibattuti e complessi della moderna amministrazione pubblica, la distinzione tra attività politica e attività gestionale, continua ad appassionare esperti di diritto e operatori del settore. Tutti meno che i cittadini, almeno pare, ai quali poco importa chi emani un atto ma solo se e in che misura l’azione amministrativa incida sulla sua sfera d’interesse. Ma l’acuirsi della diatriba contribuisce certamente a consolidare un’idea di pesantezza e burocratizzazione della pubblica amministrazione. Ma quanto c’è di vero?
Le riforme degli anni ’90 hanno segnato il passaggio da un sistema in cui la relazione tra potere politico e dirigenza era di tipo gerarchico-piramidale, a uno incentrato sulla distinzione tra attività di indirizzo politico ed attività di gestione, con il duplice scopo: evitare la partecipazione degli organi politici in attività gestionali e rafforzare la  responsabilizzazione dei dirigenti pubblici a cui viene attribuito un ruolo manageriale con una forte propensione al risultato.
In realtà il sistema normativo non disegna, però, due aree contrapposte (politica e amministrazione), ma auspica un continuo dialogo per il miglior raggiungimento degli obiettivi (anche perchè il mancato raggiungimento degli obiettivi potrebbe comportare – almeno sulla carta – la rimozione o la mancata conferma dell’incarico del dirigente). Una rimozione (o non conferma) che non potrebbe/dovrebbe certo dipendere dal semplice “non gradimento” da parte dell’organo politico, ma dalla reale misurazione dei risultati.
Ricordiamoci, infatti, che la nostra Carta costituzionale statuisce per il pubblico funzionario l’obbligo di servizio esclusivo alla Nazione!
Le criticità aumentano quando la materia trattata è la tutela dell’ambiente e le pubbliche amministrazioni sono gli Enti Parco. Enti per lo più di piccole dimensioni, ma che si confrontano con questioni e procedure estremamente complesse, che spesso si intrecciano e integrano con ambiti di rilevanza comunitaria. Realtà in cui si fa presto a confondere la burocrazia (ovvero la strumentalizzazione delle norme per aggravare le procedure) con il rispetto della legalità (rispetto delle norme nell’interesse comune e nel rispetto delle finalità pubbliche).
Negli Enti Parco il totale svolgimento della gestione tecnica, amministrativa, contabile e del personale è affidata ad un unico soggetto, il direttore, a cui sono attribuite funzioni dirigenziali, pur non essendo un dirigente dipendente dell’Ente; si tratta, infatti, di una figura atipica rispetto al nostro ordinamento: ha con l’Ente un contratto di diritto privato e viene nominato dal Ministro dell’Ambiente tra una rosa di nomi individuati dal Consiglio direttivo; tale terna, di norma, viene scelta previa avviso pubblico a cui possono partecipare gli inscritti all’apposito albo di direttore di parco tenuto presso il Ministero dell’Ambiente. E’ possibile, quindi, che si tratti anche di liberi professionisti (non incardinati nel ruolo di alcun ente) ai quali è attribuito un incarico dirigenziale e a cui, terminato il contratto, non resta alcuna garanzia di continuità.
Il direttore è affiancato dalla struttura tecnico amministrativa, che svolge un ruolo essenziale e imprescindibile. Ciò è ancora più chiaro se l’impiegato (questo invece con un contratto di dipendente pubblico) è nominato responsabile del procedimento, come prevede la legge 241 del 1990, perché in tal caso è lui a dover fare la proposta tecnica che è alla base dell’atto amministrativo e per discostarsene il direttore (e  non di certo l’organo politico) deve dare una congrua motivazione. Ma qualora venga adottato un atto differente a quello proposto da tale impiegato tecnico, si è automaticamente emanato un atto illegittimo?

Riteniamo di no, purché la scelta sia una tra le soluzioni possibili e legittime, trattandosi un tal caso di esercizio di discrezionalità tecnica. Se invece si è al fuori dall’ambito della legittimità, l’impiegato potrebbe (o meglio dovrebbe) segnalare l’illegalità alle autorità competenti, tanto più che ora la nuova normativa anticorruzione tutela specificatamente chi denuncia eventuali condotte illecite, non potendo questi essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad alcuna misura discriminatoria (e quindi neanche un demansionamento), diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia (cosiddetto whistleblowing).

Un esempio emblematico della distinzione fra attività politica e gestionale riguarda i nulla osta alle trasformazioni del territorio. La funzione d’indirizzo spetta al Consiglio Direttivo, e si esplica nella formazione del Piano e del Regolamento (articoli 11 e 12 della L. 394/1991) previsti dalla legge quadro sulle aree protette, nonchè altri atti di pianificazione e regolamentazione. Il nulla osta e tutti gli atti autorizzatori, invece, sono attività di esclusiva competenza degli organi tecnici: emissione da parte del Direttore sulla base dell’istruttoria tecnica dei funzionari competenti.

Questo sistema è una garanzia di legalità per tutti. E il Parco può rappresentare, specie in alcune realtà particolarmente critiche, un importante presidio proprio per la legalità. Garanzia rafforzata dal fatto che gli enti parco nazionali sono sottoposti alla vigilanza del Ministero dell’Ambiente, che esercita anche un controllo di legittimità sulle delibere di indirizzo dell’organo politico. Un sistema complesso, quindi, ma che tra mille difficoltà si è – almeno fino a ora – rivelato efficace per la tutela del nostro prezioso patrimonio naturale!

Elio Tompetrini  – 394 Associazione Nazionale Personale Aree Protette

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